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市场洞察

欧盟CBAM:间接排放纳入与绿证认可问题

发布时间:2024-04-30 浏览量:1498

本文摘要

• 监管演变:CBAM为何从直接排放扩展至直接排放和间接排放

• 行业选择:欧盟对特定行业间接排放费用征收的考量

• 核算差异:CBAM过渡期与正式实施期对间接排放核算要求的变化

• 绿证争议:CBAM不认可绿证的原因浅析


文章作者:环保桥咨询顾问 杨希

01

CBAM语境下的直接和间接排放

2019年12月,欧盟委员会在欧洲绿色新政 (European Green Deal) 的框架下,首次正式引入了碳边境调节机制 (Carbon Border Adjustment Mechanism,以下简称“CBAM”) 的概念。尽管在2020年10月进行的公众咨询中表明,利益相关方略倾向于CBAM涵盖生产过程中所使用电力的直接排放和间接排放,但在2021年7月欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提交的CBAM立法草案中,提出 CBAM仅适用于进口商品在生产过程中的直接排放。

2022年6月,欧洲议会在全体会议上投票决定采纳环境委员会将间接排放纳入CBAM范围的建议,将CBAM的范围扩大到直接和间接排放。2022年12月,经欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会三方协商后,CBAM条例确认将“在特定情况下”覆盖间接排放,包括特定条件下的间接排放、某些投入材料以及一些下游产品,例如螺钉和螺栓以及类似铁或钢。

2023年4月,欧盟理事会通过“Fit for 55”的数项关键立法,其中包括CBAM的最新法案。2023年5月10日,欧洲议会及欧盟理事会共同签署了《关于建立CBAM的第2023/956号条例 (欧洲经济区适用) 》 (下称“CBAM法案”或“该法案”) 。

CBAM法案的最终文本已在5月16日于欧盟公报发布,并于2023年5月17日起正式生效。

该法案明确规定CBAM将纳入间接排放,不过由于部分成员国对欧盟碳市场 (European Union Emissions Trading System,以下简称“EU ETS”) 管控下的部分商品采取了财政措施 (以下简称“电价补贴”) ,在CBAM初期阶段,欧盟将不考虑这些商品的间接排放。

欧盟最终将间接排放纳入进CBAM核算体系中的核心原因旨在确保该机制实现其目标——避免碳泄漏和保护欧盟产业免受国际竞争带来的不利影响。

直接排放和间接排放成本:

根据欧盟发布的EU ETS手册所述,在EU ETS中,直接排放成本指的是与参与者直接排放相关的排放成本,以及热力供应商传递的排放成本;间接排放成本特指在电力价格中传递的排放成本。

尽管EU ETS未覆盖间接排放,但间接排放成本一直属于重点讨论议题之一。在欧盟能源市场高度市场化的现状下,碳市场的定价机制将影响能源市场,碳成本会被纳入到发电成本中,从而进一步影响电价。

随着欧盟碳价的一路攀升,EU ETS下的能源密集型企业的购电成本激增。受管控的工业生产企业通常面临由间接排放价格传递的碳成本,而这些成本通常没有被向欧盟出口的第三国供应商所承担

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图1. CBAM的排放覆盖范围

(资料来源:欧盟委员会)


行业常用的《温室气体核算体系:企业核算与报告标准》 (以下简称《企业标准》) 中对直接温室气体排放和间接温室气体排放进行了定义。为便于描述直接与间接排放源,《企业标准》在此基础上设定了三个范围:范围一、范围二和范围三。

图1为欧盟委员会公布的CBAM的排放覆盖范围,其也引用了《企业标准》中的设定的三个范围。不难看出,CBAM主要涉及商品生产过程和其范围三部分上游排放。但由于CBAM是基于产品层面的,因此,从组织碳排放核算到CBAM的排放核算仍需要经过转换。

CBAM法案中对直接排放和间接排放的定义:

• 直接排放:商品生产过程中的排放,包括生产过程中消耗的制热和制冷生产产生的排放。

• 间接排放:商品生产过程中消耗的电力在生产时的排放。

《企业标准》中对直接排放、间接排放和其他间接排放的定义

• 直接排放 (范围1排放) :来自公司拥有或控制的来源产生的排放。 

• 间接排放 (范围2排放) :企业购买的电力、蒸汽、热力、冷气所产生的排放。 

• 其他间接排放 (范围3排放) :因设施活动而产生的间接温室气体排放,但排放源不由该设施所属企业拥有或控制。

CBAM 法案中规定了两类涵盖的商品,分别为简单商品和复杂商品。简单商品指商品不含受CBAM管控的前体 (即输入材料) 或前体的隐含碳排放为零的商品;复杂商品指其生产过程中需要加入简单商品的商品。

简单商品的碳排放取决于商品在生产过程中产生的排放,复杂商品需要计入生产过程中所用前体的隐含碳排放。换言之,如果简单将CBAM应用场景代入至《企业标准》的规则中,简单商品仅需核算其范围一和部分范围二 (含外购电力排放部分) ,复杂商品则还需囊括其部分范围三。CBAM 法案中规定了两类涵盖的商品,分别为简单商品和复杂商品。简单商品指商品不含受CBAM管控的前体 (即输入材料) 或前体的隐含碳排放为零的商品;复杂商品指其生产过程中需要加入简单商品的商品。

简单商品的碳排放取决于商品在生产过程中产生的排放,复杂商品需要计入生产过程中所用前体的隐含碳排放。换言之,如果简单将CBAM应用场景代入至《企业标准》的规则中,简单商品仅需核算其范围一和部分范围二 (含外购电力排放部分) ,复杂商品则还需囊括其部分范围三。

02

为何仅征收部分行业的间接排放费?

纳入CBAM所选行业的标准包括碳泄露风险高 (碳排放量高、贸易水平高) 、涵盖EU ETS中的大部分温室气体排放及实际可行性。最终,欧盟确定了钢铁、水泥、化肥、铝、电力和氢气六大行业,并选定了其中的某些特定商品作为实际征收标的。

根据CBAM法案,CBAM分为过渡期、部分实施与全面实施三阶段:

  • 第一阶段 (过渡期:2023.10.1-2025.12.31) :进口商和间接报关代理需要申请CBAM授权申报人地位,并提供进口数量、隐含碳排放  (Embedded Emissions) 和需要提交CBAM证书的准确信息。 

  • 第二阶段 (部分实施:2026.1.1-2033.12.31) :2026年正式施行CBAM,EU ETS中部分排放量仍享受免费排放配额,但免费配额将逐年递减。

  • 第三阶段 (全面实施:2034.1.1-) :EU ETS免费排放配额全面取消,CBAM进入全面实施阶段。

尽管CBAM在正式实施阶段将主要聚焦于水泥业和化肥业的间接排放,并会对该部分排放量征收费用。但是在过渡期阶段内,六大行业中的进口商品 (被列入CN CODE中的) 均被要求详细记录并报告其间接排放的数据。

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表1. CBAM商品报告维度和覆盖排放范围

(资料来源:CBAM Q&A-2023.12.22版)


对于存在碳泄漏风险的行业或子行业而言,欧盟的现有应对机制包括:1) 作为过渡的 EU ETS 免费配额;2) 电价补贴。随着CBAM的启动,欧盟将逐年减少EU ETS的免费配额,并于2034年全面取消免费配额。届时,CBAM机制将替代EU ETS的免费配额作为应对碳泄漏风险的主要机制。

CBAM最终决议仅对特定行业征收间接排放费用,这种选择反映了多方力量的利益博弈与微妙平衡。

以从未获得过电价补贴的水泥业为例,欧洲水泥协会 (CEMBUREAU) 关于CBAM是否纳入间接排放曾发表过立场文件,其从促进欧盟碳中和、水泥间接排放成本显著、未来水泥业电力成本考量等多方面进行论述,明确支持CBAM纳入间接排放。

相反,获得欧盟电价补贴的行业 (如铝业) 则对纳入间接排放持反对意见。欧洲铝业 (European Aluminium) 曾表示,铝的生产是一个高电密集型的过程,电力成本对铝生产商的运营成本有显著影响。在欧洲电力市场的边际定价机制下,碳价会传导入电价,导致欧盟铝生产商面临较高的成本压力。这部分压力在欧盟电价补贴的政策下得到缓解,碳成本不平衡问题得到解决,CBAM也无需对进口产品的间接排放再征收碳关税。因此如果CBAM选择对进口产品的间接排放征税,为了避免双重保护,欧盟铝生产商可能需要被迫放弃电价补贴,这样的变化将导致他们面临更高的生产成本。

就CBAM现有规则来看,其未计划对铝业、钢/铁业以及氢能业进口商品的间接排放征收费用。这意味着,钢铁、铝业以及氢能业电价补贴机制将在一定时间内存续。然而,如果欧盟未来成功实施电力市场的有效改革,那么这些行业所生产的商品也有可能受到CBAM税收政策的影响。

03

如何核算间接排放?

CBAM针对间接排放核算在过渡期和正式实施期有不同的规定。2023年12月22日,欧盟委员会公布了CBAM过渡期的排放默认值文件,规定了间接排放的默认值为国际能源署 (IEA) 2016年至2020年电力的5年平均排放系数。如果申报人不使用委员会提供的默认值,也可以根据估算值,即代表平均排放系数或二氧化碳排放系数的公开数据,使用来源国电网的任何其他排放系数。

在2024年6月30日之前,申报人可将100%的估算值和默认值用于实际间接隐含排放量。此外申报人还可以使用电力的实际排放系数,但仅限于以下两种情况:1) 生产商品的装置和发电源之间的直接技术联系,或 2) 电力消费者和生产者之间有电力购买协议 (PPA)。

自2026年CBAM正式实施开始,默认值会依据联合电网的排放系数、原产国电网的排放系数或原产国定价源的二氧化碳排放系数来确定。CBAM过渡期将为之后间接排放默认值的修订提供数据基础。

04

为何CBAM不认可绿证?

国内的利益相关方对CBAM能否使用绿证问题一直抱有疑惑,欧盟官方在Q&A文件里已对此做了简短的回复(见图2),即CBAM不认可任何形式的绿色电力证书(以下简称“绿证”)。

笔者分析认为绿证机制作为促进企业减排的市场化工具,虽然提供了便利的减排途径,但其在全球范围内环境完整性和认可度存在显著差异。这一认可度的不统一,主要源于各类绿证在环境完整性标准上的不一致性,导致了国际层面包括欧盟在内的接受度受限。尽管目前绿证机制的信息透明度正在提升,但仍存在一些机制无法避免环境权益的双重计算问题。具体而言,这可能导致某一地区的清洁能源发电在不同企业间被重复计算,用于满足多个清洁能源声明或减排目标,从而削弱了绿证的国际认可度。

此外,允许购买绿证不利于CBAM的公平性如果一些国家或地区的企业可以通过采购绿证来降低其产品的碳税负担,而其他国家或地区的企业没有类似的选项或者采购成本较高,会导致不公平的竞争。不仅如此,部分国际、国家或地区的绿色电力证书市场缺乏高透明性和有效监管,而CBAM仅为一项区域性的机制,其很难对其他区域市场进行监管和干预。

综上所述,如果生产商被允许通过购买绿证来抵消其间接排放,这将与碳边境调整机制(CBAM)旨在纳入间接排放的初衷相悖,从而将削弱CBAM旨在实现的环境目标和其预期的市场影响力。

05

总结

在全球气候治理的紧迫背景下,欧盟推出的CBAM正成为国际关注的焦点。CBAM旨在确保进口商品的生产过程中的碳排放成本与欧盟内部标准保持一致,从而防止碳泄漏并保护本土产业。CBAM的实施分为过渡期、部分实施与全面实施三个阶段,有序逐步推进,以确保该机制平稳过渡。

间接排放的纳入反映了欧盟对EU ETS影响电力成本的考量,以及对碳泄露风险行业的保护。部分行业由于享受电价补贴,暂时未被纳入过渡期后的费用征收范围。此外,CBAM还公布了核算间接排放的要求和规则,并明确表明不认可绿证作为绿电使用证明。笔者分析主要是环境完整性和认可度,对环境政策公平性的维护及对其他绿证市场的监管局限性所致。

CBAM的实施将对全球碳市场产生深远影响,促使国际贸易体系向更加绿色、低碳的方向发展。未来随着CBAM的动态调整与逐步完善,预计更多地区和国家也将开始采取类似的碳定价补偿机制。这种趋势将在全球范围内形成合力,推动全球应对气候变化能力的升级。

参考资料:

[1] CEMBUREAU. 2022. CBAMAND INDIRECT EMISSIONS – CEMBUREAU NOTE. Available at: https://www.cembureau.eu/media/kvhjvord/221003-cembureau-note-on-cbam-and-indirect-emissions-final.pdf

[2] European Aluminum.2021. CBAM & Indirect Emissions: An impossible challenge. Available at: https://european-aluminium.eu/wp-content/uploads/2022/08/07-10-2021-european-aluminium-1p.pdf

[3] European Aluminum.2023. CBAM Regulation & indirect emissions. Available at: https://european-aluminium.eu/wp-content/uploads/2023/07/2023-05-24_EA-comments-on-methodology-for-indirect-emissions-in-CBAM_FINAL.pdf

[4] European Commission.Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)

Questions and Answers  (Last updated on 22 December 2023) . 2023.Available at:https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2023-12/Questions%20and%20Answers_Carbon%20Border%20Adjustment%20Mechanism%20%28CBAM%29.pdf

[5] European Commission.Default values transitional period. 2023. Available at:https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2023-12/Default%20values%20transitional%20period.pdf

[6] European Parliament andCouncil of the EU. 2023. REGULATION (EU)  2023/956 OF THE EUROPEANPARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 10 May 2023 establishing a carbon borderadjustment mechanism  (Text with EEArelevance) . Available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32023R0956

[7] European Roundtable onClimate Change and Sustainable Transition. 2022. Border Carbon Adjustment inthe EU: Indirect Emissions in the CBAM. Available at: https://ercst.org/indirect-emissions-in-the-eu-cbam-2022/

[8] European Union. 2015.EU ETS Handbook. Available at:https://climate.ec.europa.eu/system/files/2017-03/ets_handbook_en.pdf

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